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主要監管模式對中國金融監管改革的啟示

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

在經濟金融發展的不同階段,有不同類型的金融結構滿足經濟發展的對金融服務的實際需求,所謂的最優金融結構是與經濟體具體的發展階段相關聯的。而不同的金融結構有著不同的風險結構,金融風險的分布范圍、類型、相關關系和風險量級都有所不同。不適應本國本階段金融結構的監管模式監管效率低下,會制約金融發展和創新;而適應與金融結構的監管模式監管效率高,能夠強化金融發展甚至引導金融結構的優化和金融創新。

一、美國的“多元監管者”或“部門監管”模式

美國的金融監管是在聯邦層面和州層面同時存在的一個復雜的混合體。在“大蕭條”之后的羅斯福新政中,美國于1933年通過了銀行法案,也即《格拉斯-斯蒂格爾法案》,將金融市場和金融機構區分為特定的部門,銀行、證券和保險彼此分割,相互獨立,也分別由彼此獨立的監管機構進行監管。

為適應20世紀70年代以來的金融創新和全球化浪潮,美國于1999年通過《1999年金融現代化法案》。該法案模糊了分業監管結構下不同金融市場的邊界,允許成立“金融持股公司”或“銀行持股公司”,這類公司能夠從事包括保險和證券在內的任何金融活動,是美國從分業經營轉向混業經營的標志。

然而,1999年的金融現代化法案并沒有完全廢除1933年的銀行法案建立的分業監管體系,也沒有在實際中建立起一個體現功能監管的監管結構,功能監管的原則并沒有得到徹底的執行。結果是,美國的金融監管更像一個機構型監管和功能型監管的混合體。但監管當局根據金融部門(無論基于金融機構還是基于金融行為)被分割開來,都有多個監管者,因而可被成為“多元監管者”或者“部門監管”模式。

隨著美國金融證券化的發展和金融風險結構的演變,這種部門監管模式越來越體現出與金融結構的不匹配。針對于此,2010年7月21日奧巴馬簽署了金融監管改革法案――《多德-弗蘭克法案》,盡管這份改革法案能一定程度上緩解美國金融監管體系的固有缺陷,但改革并未從根本上改變美國的“多元監管者”或者“部門監管”的模式。

二、英國的“單一監管者”或“綜合監管”模式

英國的金融監管模式是美國模式的另一極端――只有一個權力極大、幾乎全能的監管者――金融服務局。因而也稱為“單一監管者”或“綜合監管”模式。

20世紀80年代以前,英國傳統的監管體系也是多元化體制,不同的監管機構有不同的監管分工。然而隨著本國金融業的持續變革,銀行、證券、保險等金融各業相互滲透、日益融合,原來的多元化監管體系顯示出職責不清晰且監管效率低下的缺點。

2000年英國議會通過《金融服務與市場法》,金融服務監管局正式成立,將之前由英國九個金融監管機構分擔的監管職能聚于一身。金融服務監管局從而成為世界上監管范圍最廣的金融管理者:它不僅監管包括銀行、證券和保險在內的各種金融業務,而且負責各類審慎監管和業務行為監管。為了應對本輪金融危機,2009年的銀行業法案又增加了英格蘭銀行“保持金融穩定”的法定目標,以從防止特定領域的問題導致整個金融系統的崩潰。

三、澳大利亞的“雙峰監管者”或“基于目標的監管”模式

澳大利亞的金融監管體系是居于多元和一元之間的一種模式。1997年的Wallis報告檢查了澳大利亞金融創新和現代化的結果,認為傳統的基于部門的金融監管已經不再有效,建議一個由兩個監管者構成的監管框架。

其一是澳大利亞證券和投資委員會,負責對銀行、證券和保險等金融業務行為的監管。它具有了多個角色:公司監管者,金融市場監管者和金融消費者保護者。其二是澳大利亞審慎監管局,負責整個金融體系的審慎監管,保證所有金融機構的穩健運行。由于澳大利亞監管機構由以上兩個單獨的具有不同權限的監管者組成,它們分別負責審慎監管和業務行為監管,所以可形象地稱之為“雙峰監管”或者“基于目標的監管”模式。

四、主要監管模式的演變對中國金融監管改革的啟示

從全球金融結果演變與金融監管體制的互動關系看,中國需要根據自身金融結構的發展階段及其風險結構特征,選擇適合于中國的監管結構和變革方向。如何安排中國金融監管改革的路徑,需要基于中國實際情況進行充分論證和成本收益分析。

當前,基于中國金融市場分業經營的金融結構、以商業銀行為主導的特征,和金融行業之間風險結構相對隔離的現狀,中國可以更多參考美國基于金融部門和金融功能的多元監管者模式。同時,重點關注大型金融集團的監管問題,尤其是那些具有“系統重要性”的金融集團。這些集團往往規模巨大,而且經營橫跨銀行、保險、證券、信托等不同行業,對整個金融體系會造成嚴重的系統性影響。其次,應該創造條件,針對金融創新在交叉領域不斷涌現的現實,建立一個類似于美國金融監管體系中的金融服務監管委員會的綜合性金融監管組織,將橫跨不同市場的相關監管者(央行、銀監會、保監會、證監會等)整合在一起,加強合作、共享信息并填補監管空白。

從中長期的演進趨勢看,隨著中國金融市場化程度的發展,金融部門之間的界線并不再涇渭分明,金融風險結構更加復雜、風險傳導更加隱蔽、系統性風險防范的重要性更加凸顯,因而未來中國的監管結構更多要考慮澳大利亞的較為一致化的基于目標的“雙峰監管者”模式,或者監管整合更高的英國的完全綜合化的“單一監管者”模式。這也為中國金融監管提出了長遠的改革方向。

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